- PDF:PDF版をダウンロード
- DOI: http://doi.org/10.15108/stih.00176
- 公開日: 2019.06.25
- 著者: 白川 展之
- 雑誌情報: STI Horizon, Vol.5, No.2
- 発行者: 文部科学省科学技術・学術政策研究所 (NISTEP)
ほらいずん
米国における根拠に基づく政策（EBPM）推進に
果たす非営利組織の役割とソーシャルインパクト
ー米国連邦・地方政府へのデータ利活用の能力開発・
支援活動を行う米国非営利組織Results for Americaー
根拠に基づく政策（EBPM）の先進地である米国では、従来からのプログラム評価や業績測定に加え、「業績スタット（Performance-Stat）」、「データ駆動型業績レビュー（Data-Driven-Performance-Review）」などと呼ばれるデータ駆動型の新たな行政改革の動きがある。この結果、政策過程における意思決定の中でデータを積極的に活用して日常の意思決定を改善していく政策推進（Evidence-Informed-Policy）が進もうとしている。本稿では、こうしたEBPMの推進を支える米国の人材ネットワークの意義についてレポートする。
キーワード：EBPM（根拠に基づく政策），Evidence-Informed-Policy，コレクティブ・インパクト（社会変化の共創），ソーシャルインパクトボンド（SIB），超党派
1. はじめに：米国における根拠に基づく政策（EBPM）の進化
日本国内では、根拠に基づく政策立案（EBPM：Evidence-Based-Policy-Making）（以下、EBPMという）推進の機運が高まり、プログラム評価やロジックモデルの重要性などが認識されている1）。
一方、EBPMの先進地である米国では、既存の取り組みに加え、日常の政策過程でデータを活用して意思決定・政策推進を図る「業績スタット（Performance-Stat）」、「データ駆動型業績レビュー（Data-Driven-Performance-Review）」などと呼ばれるデータ駆動型の新たな動きがある2、3）。米国のEBPMは、政策過程における意思決定の中でデータを積極的に活用して日常の意思決定を改善していく政策推進（Evidence-Informed-Policy）を行おうとする方向へ進化している。
米国政府における業績測定・データの利活用に関し包括的にまとめたレポートはいくつかある。まず、政策評価の基本的な枠組みである1993年成立の政府業績成果法（Government Performance and Results Act : GPRA）から2011年成立の政府業績成果現代化法（Government Performance and Results Modernization Act : GPRAMA）の運用状況4）と課題等を明らかにする会計検査院の調査報告書（新日本有限責任監査法人、2015）5）、また、1960年代に遡る歴史的経緯からオバマ政権におけるEBPMによる事業の進捗、2017年9月に超党派で設立された Commission on Evidence-based Policymaking（CEP）の最終レポートまでなどがまとめられている6）。科学技術・イノベーション政策に関しては、「科学イノベーション政策のための科学（SciSIP）」事業に関する科学技術振興機構研究開発戦略センターのレポート7）もある。
本稿は、個別制度5）や実験経済学（ナッジ（nudge））を活用したプログラム評価6）などの紹介をするものではない。
米国では、政権が変わる中でも、EBPMや評価制度が発展してきた。超党派の政治、行政、大学、非営利組織・シンクタンクの専門家のネットワーク中で知見が継承されてきたことが、政府における評価制度の発展の基礎になっている。
本稿では、米国におけるEBPM及び政策立案におけるデータ有効活用と根拠に基づく政策推進に果たす非営利組織やシンクタンクの役割に注目する。具体的な事例として、米国連邦、州・地方自治政府へのデータ利活用に関する能力開発・支援活動を行い、結果志向への予算・箇所付けへのシフトを目指して活動している米国非営利組織Results for America（RFA）の事業・事例を紹介する。
2. 米国政府・公的事業におけるソーシャルインパクト追求の動き
米国における成果連動型報酬支払（ソーシャルインパクトボンド型）事業の連邦レベルでの法制化
2018年 2 月に、超党派の議員の賛成により“Social Impact Partnerships to Pay for Results Act （SIPPRA）”が成立し、財務省に約1億ドルの成果連動支払型（PFS） 基金が創設することとされた。民間事業者のノウハウや資金を活用し、成功を条件にプレミアムを上乗せして報酬を支払うプログラムの実施スキームを意味するPay for Success（PFS）を予算化したものである。子供や妊婦の健康、ホームレス対策、再犯防止、若年失業問題対策等の社会課題解決を目的とする連邦・州・地方政府の事業に活用される。関係者の間では、ソーシャルインパクトボンド（SIB）型事業注1の連邦レベルでの法制化は、米国政府・公的事業における、エビデンス活用とソーシャルインパクト追求の動きのマイルストン（達成点）と認識注2されていた。
政策推進のための多様なステークホルダー
ソーシャルインパクトボンド（SIB）型事業の連邦レベルでの法制化を受け、2018年6月21日に、法案成立記念シンポジウム「Pay for Success: Making the New $100 Million Fund Work to Improve Lives」が米国上院議員会館（Dirksen Senate Office Building）で開催された。同シンポジウムは、米国連邦、州・地方自治政府へのデータ利活用の能力開発・支援活動を行う米国非営利組織Results for America（RFA）が主催し、ゲスト講演やパネルディスカッションが行われた。登壇者の構成は、非営利団体、大学、超党派の上院下院の国会議員、非営利組織、元政権スタッフ、地方政府・その下の執行機関の代表者などの多彩な顔ぶれで、法案成立に関与したステークホルダーが一堂に会していた。
会場：上院議員会館（Dirksen Senate Office Building）
3. Results for Americaの概要
Results for America（RFA：以下RFAという）は、オバマ政権の政権移行チームのスタッフを務め、政権発足後はソーシャルイノベーション担当のシニアアドバイザーとして非営利団体を支援するため注3の連邦政府の助成プログラム『ソーシャル・イノベーション・ファンド（Social Innovation Fund）』の組成に関与したMichele Jolin女史と、オバマ政権で大統領夫人付スタッフを務めたDavid Medina氏の2人の共同創業者により2012年に設立された米国の非営利組織である。
主な事業は、データの有効活用と結果志向への予算・箇所付けへのシフト（What-Works）を目指した、連邦政府機関、州政府、基礎自治体レベルそれぞれでの政府機関への支援事業、関連機関・有識者とのネットワーキング形成、アドボカシーとその他非営利団体等への人材育成・支援施策の大きく3類型である。
RFAの特徴は、特定の政策課題のアドボカシーを行う非営利組織が多い中で、EBPMやデータ利活用のための事業を連邦、州、基礎自治体それぞれに向け多層的に事業を展開していることである。
（１）政府機関向けの事業
政府機関対象の事業では、オープンデータやエビデンス利用及びデータ利活用の基準（Standard of Excellence）を設け、実践のためのツールキットとして、自身のホームページに公開し、更に案件別に実務的協力を行っている。このほか、基礎自治体向けにはWhat Works Citiesと呼ばれるプログラムを実施し、EBPMの実施のためのツールキット注4を、教育や保健といった分野別のプログラムレベルの事業別に作成しているほか、専門家や有識者（フェロー）の派遣等のプログラムを16市に対して行った実績もある注5。これら活動の詳細は、関連団体のものも含めホームページに整理・公開されている注6。
また、調査研究事業として、連邦政府機関、州政府のレベルで策定したエビデンス及びデータ利活用の基準をもとに、進捗状況について比較・格付評価した年次レポートを発表している8）。例えば、連邦政府機関の場合は、事業に参加している米国国際開発庁（USAID）など9機関について、プログラム費用の１％を評価のために予算を使用しているかなどといった基準で実施体制について格付している（図表1）。
（2）EBPM普及のためのネットワーキング及びアドボカシー：Moneyball for Government
RFAでは、Moneyball for Government注7というキャッチフレーズのもと、ネットワークを構築して、EBPMと政策過程におけるデータに基づく日常的な意思決定・判断（Evidence-Informed-Policy）推進のための運動を盛り上げるアドボカシー活動を国内外に向けて行っている。
国内向けには、Moneyball for Governmentと呼ぶプロジェクトで、限られた納税者からの税金を効率的かつ効果的に活用されるようにするため、連邦、州、基礎自治体レベルの政府がエビデンスやデータの使用を積極化させEBPMと結果志向の予算付けへシフトさせる活動をしている。
Michael Bloomberg元ニューヨーク市長や、ブッシュ政権で行政管理予算局（OMB：Office of Management and Budget）長官を務めたJim Nussle氏とオバマ政権でOMB長官を務めたPeter Orszag氏らが発起人となり、米国国内の上・下院の議員、閣僚級の行政機関の長や首長経験者、大学、非営利組織や社会起業家をネットワークする活動注8を行っている。
また、EBPMと政策過程におけるデータに基づく日常的な意思決定・判断を普及する世界ネットワークである「Results for All」と呼ぶプロジェクトにより、世界各国に対する普及啓発活動を行っている。
こうした超党派ネットワークの特徴は、党派の異なる米国連邦政府の歴代の行政管理予算（OMB）局長官経験者がネットワークの中核を占めていることである。このことは、Jim Nussle氏とPeter Orszag氏の2人のOMB長官経験者が共編著でプロジェクト名と同じ名称の書籍Moneyball for Government9）を上梓し版を重ねていることに端的に象徴される（図表2右）。
（３）人材プール・教育プログラム
RFAでは、EBPMやデータ利活用のリテラシー向上のための事業も行っている。例えば、What Works Nonprofit Fellowsと呼ばれるプログラムでは、非営利組織の経営者・リーダー層に向けたリテラシー向上のためのプログラムを展開している。このほか、Evidence in Education Labでは、教育現場の教員向けのデータに基づく意思決定のリテラシーを高める取組を行っている。このほか、同団体のシニアフェローとして助言等が可能な有識者をプールしている。
4. 議論：コレクティブインパクトによる社会変化の共創
米国におけるEBPMやデータ利活用の推進は、ここで紹介した非営利組織のRFAだけで得られたものではない。立法府や行政や大学など異なるセクターの様々な人々の共通の政策課題への取組が結実したもので、RFA以外の多くの組織が関与した。
社会課題解決に向け個々の組織がそれぞれ努力することのみではなく、異なるセクターのプレーヤーが主体的に関与し、特定の社会課題の解決に向けて取組が進むこと注9を、社会イノベーション論では、「コレクティブ・インパクト10）（社会変化の共創注10）」と呼ぶ11）。この社会変化の共創には、次の5要件が求められるとされる10）。
（1）その課題に取り組むために関わりうるあらゆるプレーヤーが参画していること、
（2）成果の測定手法をプレーヤー間で共有していること、
（3）それぞれの活動が互いに補強し合うようになっていること、
（4）プレーヤー同士が日常的にコミュニケーションしていること、
（5）これら全てに目を配る専任のスタッフがいる組織があること、
今回のソーシャルインパクトボンド（SIB）型事業の連邦法制化の事例に照らしてみると、（1）～（5）の条件が満たされている。
まず、立場の異なる組織（上院下院の立法府、連邦政府、州政府、基礎自治体、非営利組織、シンクタンク、大学など）が、ネットワークに参画（1）して、互いに実践の事例を共有することで、相互に補強する関係（3）になっている。また、RFAによってEBPMやデータ利活用の達成状況や成果については、基準が設定され連邦政府、各州別のレポートで評価可能（2）になっている。さらに、専門人材の間でも個人的な知己関係があり日常的にコンタクト可能な状況になっている（4）。こうした中で、RFAのような中間組織・媒介を行う非営利組織やシンクタンクが活動している（5）。
このように、コレクティブ・インパクトの実践例になっている。
5. おわりに
米国におけるEBPM政策推進に関係する歴史やエコシステムの全貌を一度に説明することは容易ではない。ただ、本稿では、EBPMや行政管理・経営のコミュニティのネットワークを、RFAの事例を通じて紹介した。RFAのパートナーのシンクタンクや研究機関や有識者をみると、超党派の行政管理・評価に関するネットワークが形成されていることがわかる。
とりわけ、今回特筆すべき点は、2点ある。
一つは、米国における行政管理・経営の人材ネットワークが連綿と受け継がれ知見が継承されていることである。副代表Zachary Colie氏によると、米国における成果志向の政策推進に関しては、政府業績成果法（Government Performance and Results Act: GPRA）による業績測定、ブッシュ政権における2004年度予算編成から導入された施策予算の格付評価を行うPART（Program Assessment Rating Tool）、更にオバマ政権でソーシャルイノベーションやEBPMを推進する公的事業・補助施策などに関与した人材は、相互に緊密な人的ネットワークがあるとのことであった。
もう一つは、成果志向の行政の実現に向けて、エビデンスの範囲を、科学的に頑健とされる統計的な有意性があるプログラム評価（ランダム化比較試験の結果など）に限定することなく、よりよい意思決定をする上で必要となるデータ全般を活用するための方策と幅広に捉えていることである。すなわち、データに基づく意思決定に関しても、成果志向の予算を実現する上で一体のものとみなして、いわばエビデンスのエコシステムを実務との折り合いで創ろうとしている。RFAが主要な活動成果だと主張している「全生徒成功法（Every Student Succeeds Act : ESSA）」では、法が規定する4つのレベルのエビデンスがある。このうち、統計的に有意なもの（１～3レベル）と、評価中（Under Evaluation）（レベル４）に分けられる。同法のエビデンスの定義を解説するRFAのレポート12）では、統計学的に有意なエビデンスのみならずエビデンスを作り育てる継続的な活動までの双方が重要であることが強調されている（図表３）。
他方、日本のEBPMの推進は、度重なる人事異動などによって、知見の継承も道半ばで、具体の政策議論では、因果に基づく頑健なデータよりも直感的で規範的な政策議論が中心であることは否めない。また、エビデンスに関しても、研究者が統計的な頑健性を求める議論が目立ち、政策現場でのデータの入手可能性などを踏まえた現実的な議論にまで至っているとは言い難い。
ただ、科学技術・イノベーションに関しても、例えば、研究・イノベーション学会において、「科学技術イノベーション政策の社会的インパクト評価研究懇談会」が2019年3月に設立され、記念シンポジウムが開催されるなど新たな動きも出ている。このため、日本の科学技術・イノベーション政策に関連するEBPMやデータ利活用等に向け、今後の進展が期待される。
謝辞
文部科学省科学技術・学術政策局 企画評価課 新興・融合領域研究開発調査戦略室 室長補佐 宮地 俊一氏には、本稿を最終的に仕上げる上で有益なコメントをいただいた。また、何より極めて丁寧に取材に対応いただいた、RFAの州政府担当のマネージャーJosh Inaba氏8）と広報・渉外担当の副代表Zachary Colie氏に御礼申し上げる。
（（左）Inaba氏、（中）著者、（右）Colie氏）
注1 ソーシャルインパクトボンドという場合、一般に債券の発行を伴うが、英語では形容詞的に用いられる場合もある。ここでは、債券発行を直接的に伴わない場合も想定されることから、「ボンド型」という訳表現を用いる。
注2 その後の事業進捗や募集にかかる必要書類等の様式については、米国財務省ホームページを参照のこと。
https://home.treasury.gov/services/social-impact-partnerships/sippra-pay-for-results
注3 オバマ大統領の選挙キャンペーンやその後政権に参画した起業家等は「オバマチルドレン」と呼ばれる。こうしたいわゆるオバマチルドレンによる社会的起業の組織で日本で知られている団体には、情報技術で地方自治体の行政システム刷新と社会課題の解決を図ることを目指したCode for Americaなどが知られる。
注7 データ分析により貧乏球団のアスレチックスを強豪チームにまで育てた実在の球団代表であるビリー・ビーンの2011年に映画化されたデータ利活用の象徴的な成功事例（“Money Ball”（邦題「マネーボール 奇跡のチームをつくった男」））にちなみ、データ利活用を政府セクターにも普及させようとする運動である。
注8 当該ネットワーク構成員をAll-starsと呼んでいる。
http://moneyballforgov.com/wp-content/uploads/2018/11/MB.FactSheet_November-2018.pdf
注9 原著者らの定義は、「異なるセクターから集まった重要なプレーヤーたちのグループが、特定の社会課題の解決のため、共通のアジェンダに対して行うコミットメント」である10）。
注10 コレクティブ・インパクトの訳出については、参考文献11）による。
参考文献
1) 大山 伊知郎（2017）EBPM（Evidence-based Policymaking）の推進 （特集 IT戦略に基づくデジタル・ガバメントの実現），行政&情報システム 53（5）, 16-21, 2017-10
2) ケトル, D（2011）『政府はなぜ動けないのか ‐ アメリカの失敗と次世代型政府の構想 ‐ 』勁草書房
3) 玉村雅敏, 宮本祐輔, 長瀬光市（2016）「毎月の PDCA で持続的な皆瀬の実施するシステム構築 ‐ 氷見市の地方創生を実現する HimiStat の挑戦 ‐ 」『地方行政』第10612号, 10-12
4) 南島和久（2016）米国のGPRAMAにみる制度改革への視座 ―日本への示唆と業績マネジメント―，『評価クォータリー』 （38） 45-60
5) 新日本有限責任監査法人，（2015）平成26年度会計検査院委託業務報告書「アメリカの政府業績成果現代化法（GPRAMA）等の運用から見た我が国の政策評価の実施及び会計検査」に関する調査研究」平成27年2月
6) 津田 広和，岡崎 康平（2018），米国におけるEvidence-based Policymaking（EBPM）の動向，経済産業研究所2018年11月 RIETI Policy Discussion Paper Series 18-P-016
https://www.rieti.go.jp/jp/publications/pdp/18p016.pdf
7) 国立研究開発法人科学技術振興機構 研究開発戦略センター米国「科学イノベーション政策のための科学」の動向と分析（2019 年アップデート版）CRDS-FY2018-RR-05
https://www.jst.go.jp/crds/pdf/2018/RR/CRDS-FY2018-RR-05.pdf
8) Result for America,（2018）, 2018 Invest in What Works State Standard of Excellence，
https://2018state.results4america.org/2018_Invest_In_What_Works_State_Standard_of_Excellence.pdf
9) Jim Nussle and Peter Orszag（eds.）（2016）, Moneyball for Government Second edition, Disruption Books, Middle Town, DE.
10) John Kania and Mark Kramer, （2011） “Collective Impact,” Stanford Social Innovation Review, Winter, p.36 in pp.36-41.
11) 井上 英之（2019）企業と社会の利益は一致する コレクティブ・インパクト実践論 （特集 CSV実現に欠かせない コレクティブ・インパクト），Harvard business review = Diamondハーバード・ビジネス・レビュー 44（2）, 14-28.
12) Chiefs for Change, Result for America,（2018）Evidence-Building Opportunities Under ESSA: How States Can and Should Generate Evidence to Drive Better Outcomes for Students
https://results4america.org/wp-content/uploads/2018/05/Evidence-Building-Opportunties-Under-ESSA_May-2018-Final.pdf
