| No.118 1998 8 |
| 科学技術庁 科学技術政策研究所
NATIONAL INSTITUTE OF SCIENCE AND TECHNOLOGY POLICY |
レポ−ト紹介
科学技術政策研究所第２回機関評価委員会のようす
| 目次 [Contents] | 
| Ⅰ．レポ−ト紹介 科学技術政策のための評価とチェック体制 |
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| Ⅱ．創立１０周年記念シリ−ズ 政策研の思い出４（馬場元1研主任研究官） | |
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| Ⅲ．トピックス ワ−ス氏の日本雑感「友への手紙」 | |
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| Ⅳ．海外事情 古賀1研研究員海外出張報告 富澤2研主任研究官海外出張報告 | |
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| Ⅴ．最近の動き 創立10周年記念国際コンファレンス |
１．評価の枠組み
「評価」ほど単純に見えて、実は奥の深い課題は少ない。「予測」や「戦略」もその同類であろう。この種の課題を扱う際にしばしば起こる問題は、これらが意思的存在である人間にかかわる課題であるという側面を捨象して、自然現象に対するように対象を客体化して捉え得るものとして扱う枠組みの中で、まずは単純に処理してしまおうとする点である。その種の努力は勿論必要であるが、その営為や実効性には限界がある。「評価」がそれ自体で完結する事象であるならばともかく、評価結果が何らかの意思決定を通じ、被評価者や評価結果が惹起する事象の受容者に実態的な影響を及ぼすとすれば、これら関連するアクターが評価結果を受け入れる何がしかの正当性や妥当性がなければならない。そのためには様々な工夫が必要となり、実際評価論の展開の経緯や各国での取り組みの中で蓄積されてきた経験に学ぶべき点が多い。ここで正当性とは手続き等のプロセス上の適切さを意味し、また妥当性とは内容にかかわる適切さを意味する。科学技術や研究開発に関わる評価の場合、さらにこれらに関して科学技術の専門的知見や科学技術の効果に関する多様な視点の導入が必須である。
評価論の枠組みを以上のように捉えるとき、評価とは単なる計量や測定の問題ではなく、文化依存的な意思決定問題であることが理解されるであろう。実際、主要国の評価システムを比較すると、それぞれ推奨され各国で定着している評価理念や評価モデルにきわだった違いがあることに気付く。なおここでは政策評価を中心にして記すことにする。
２．主要国の評価システムとチェック体制
米国の政策形成システムの枠組みの特徴は、多元的なチェック体制にある（チェック・アンド・バランス・モデル）。科学技術関連政策の場合、行政府の内部組織に対し科学技術の専門家であるscientific community のメンバーから成るadvisory committee（これは行政内部の担当組織が編成する）の他に、行政とは独立にアカデミーや民間シンクタンクから独自の提案がなされる。NASAのような重要なリサーチ・エイジェンシーに対しては、アカデミーの内部にそれぞれ対応する常置委員会があり、独自の立場から政策提言が発せられる。より上位のレベルにおいても行政官のみで構成されるNSTC（国家科学技術会議）に対して、共同議長の一人である大統領科学技術補佐官を除いて民間人のみから成るPCAST（大統領科学技術顧問委員会）が設置されている。大統領およびOSTP（科学技術政策局）は、省庁から提案される統合的政策と民間からの提言を比較できる立場にある。またより大きな枠組みとして、このような多元的な行政府に対して、さらに議会が強力なチェック機能を有している。予算過程においては、２月に大統領のもとでまとめられた予算案が、９月末までの間議会で再検討されるが、議会内部においても、authorization とappropriationの２段階に分け、方針の検討と予算額の検討をそれぞれ別の委員会で分担して行う。また大統領府と議会に対して、それぞれ専門家から成る専属の支援機関CTI（クリティカル技術研究所）とCRS（議会研究サービス局）が用意されている。
このように多元的なチェック体制のもとで、評価の視点も組織の位置づけに応じて個別に多様な独自の視点が用意されている。総じて、行政府の側では、パネルメンバーはresearch communityからの評価者に限定され、ユーザーや市民が加わることはまれである。NSFや NIHがピアレビューからメリットレビューへと評価システムを進化させたが、評価パネルのメンバー構成を変えたわけではなく、専門家の立場から科学的な質を評価すると同時に、その効用について研究サイド（シーズ側）から推し量る視点を加えたに過ぎない。この点は英国のリサーチ・カウンシルがユーザー（この場合はscienceのユーザーとしての産業界のメンバー）をパネルメンバーに加えたり、ユーザー・パネルを独自に設けたりしたのとは異なる。また、オランダでは最近市民がパネルメンバーに加わるようになった。ところで、米国の場合、ニーズ側の視点は議会の過程で用意され、厳しいチェックを受けることになる。これらいずれの国でも、評価作業を運営するマネジメントの実務的専門家 （practitioner）が組織内部に蓄積されてきていて、科学技術の専門家とユーザーや市民の視点を統合する役割を担っている。このようなマネジメント・プラクティショナーを中心とした評価運営方式をUKモデルと呼んでいる。
英国の場合、フォーサイト・プログラムや大学の業績評価にみられるように、評価結果を定量的に表示し、それを予算配分額に直接反映させるシステムとなっていることが多い。このような評価結果の直接的個別的な反映制度は英国のみの特徴であり、１９８２年以来マネジメント・プラクティショナーを行政組織内部に蓄積してきた努力のたまものであろう。しかしながら、オランダやフランスのように、他の積極的な理由から評価結果は公表するが個別に直接反映させるのではなく、社会の反応を待つ方式にとどめている国が欧州では多い。他の積極的な理由とは、民主主義の観点から手続き上の正当化を担保しようとする点にある。その極にあるのが、フランスで多用されているギャランター・モデルである。
ギャランター・モデルとは一言でいえば専門家付代表民主制による評価方式である。つまり社会を構成する各界の代表者（ギャランター）から或るパネルにより、代表者が推薦する専門家の支援のもとで、評価する方式である。ギャランターは、それぞれの選出母体で選任され、担当事務局で編成するものではない。社会全体ないし研究者全体にかかわる大きな枠組みのプライオリティを決める最上位のパネルの場合、内容的な妥当性だけでは判断できないので手続き上の正当性が必要となる。政策評価の最も大きな枠組みの決定には、各主要国とも、このような正当性の視点が必ず加えられている。米国の場合、国家目標や、それから直接導かれる重点分野や優先枠に関しては、大統領選挙によって信任される。逆に云えば大統領候補者への各界からの要望が整理され、候補者毎の政策大網が提示された上で大統領が選出される。従って、結果として科学技術関連予算の内部構造が４年（ないし８年）毎に劇的に変化することになる。英国でも、優先分野の順位は社会に開かれた幅広いコンサルテーションプロセスからなるフォーサイト・プログラムによって決められ、各プログラムの優先枠の大きさに反映される。
このような民主性と専門性の調和が、科学技術政策を決定する場合非常に大きな課題となる。そのディレンマを解く鍵は、民主性を優先した正当な手続きにより決定される枠組みの中で、内容的な妥当性を担保するために専門性を優先した評価システムにより運営される下部機関に権限を委譲していくシステムである。英国の場合権限委譲は階層間の契約（contract）によることになり、ドイツやオランダでは、信頼(trust)に基づく。結果として英国では、外部評価機関による全数評価が必要となるが、ドイツでは、上部機関が編成する外部評価パネルによる抜き取り評価が中心となる。オランダでは、大学評価のように全数評価を行うが、self-improvementが評価理念であり、評価結果は受験生の参考に供されるように公表されるだけである。またフランスでは、外部評価機関の下でギャランターの評価パネルが編成され、順次時間をかけて機関評価が行われる。評価は６〜７年に１回受けることになり、その結果は、直接的には公表されるだけである。米国では、GPRA（政府業績結果法）に基づき、各機関のパフォーマンスが毎年議会で評価される。GPRAは各機関に５年間の戦略計画の策定を義務づけ、各機関が設定した大目標とロードマップを基準にして事後の業績評価とそれに基づく次年度計画の査定を行う。このような循環型ないし学習型の評価システムが、特に政策評価では重要であり、また歴史的な変遷を経て行き着いた方式でもある。
３．我が国の評価システムの課題
「大網的指針」や「行革基本法」に基づき導入しつつある我が国の評価システムは、世界でも最も厳しい英国方式をモデルにしている。UKモデルの前提には、契約社会や自己責任意識があり、またその運用上マネジメント・プラクティショナーが必要である。これらの獲得整備には時間を要する。一方、事前評価の困難さから評価システムの妥当性を得にくい評価対象では、事後の業績評価を中心にした循環型ないし学習型システムへと評価方式が大きく変化してきている。終身雇用制度を前提にして整備されてきた我が国企業における評価システムも同様の方向性を持っている。評価の重要性は多言を要しないが、関連するアクターが互いに信頼する実効性のある評価システムにそれを高めていくためには、時間をかけ各機関部署で経験する問題点やそれを克服するための工夫の数々を積み上げ、相互研修を重ねていく以外に王道がないことを、主要国の評価法変遷の歴史が示している。
政策研の思い出 4
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（東京大学人工物工学研究センタ−教授） |
筆者がNISTEPにお世話になったのは、昭和６３年１２月からの３年余りであり、日本のイノベーションに内外の関心が寄せられた、研究者にとって良い時代であった。この頃、私が行った研究の一例をあげれば、日本インダストリアル・パフォーマンス委員会が技術・組織・マネジメントの観点から日本企業の競争力の源泉を調査したメイド・イン・ジャパン（ダイヤモンド社、１９９４年）における“製造技術”と“金属系素材産業”のふたつの章があげられ、バブル景気を背景に日本の産業技術の将来に対して基本的に楽観的な議論を展開していた。筆者の見解に変化が発生したのは、工学系の東京大学人工物工学研究センターに移った１９９３年前後である。すなわち、英国サセックス大学において博士論文を作成した時点から情報の適切な制御があって初めて効率的な自動化が可能になるという視点は持っていたが、情報技術の支援を受けた人間の知的活動に陽表的に注目してイノベーション・プロセスを解明しようと意識的に試み始めたのはこの頃であり、以降、“銀行のバックオフィス業務において大型コンピュータの導入が果たした役割”、“日本のソフトウェア産業の形成に関する開発能力（ハブ構造）視点からの分析”、“日本製造業におけるシステム（互換性）・ツールとしてのゲージの普及とその影響”、“３DーCADの導入による新しい製品開発モデルの構築と同モデルの日本製造業に対する可能性”、そして、最近の“TVゲームソフトを例示とするデジタル・コンテンツ開発の研究”と、一連の研究を行いResearch Policy（２編）を中心にその成果を内外に発表している。 研究成果を要約すれば、社会がポスト工業化へと転換しつつある現在、製造業に必要になるのはデジタル情報を素材として市場で価値を創造する新しい方法論の発見である。従来、技術資産の蓄積に励んできた日本企業の多くが現在、その技術を利益に結び付けるための“デジタル価値創造”の方法論の確立に失敗し、一方、産業社会のアウト・ロー的存在であったゲームソフト産業で時代を先取りした変革の萌芽が出現している事実は、重要な論点である。以上、私の研究に関心を持たれた方には、馬場靖憲、デジタル価値創造：未来からのモノづくり原論（NTT出版、１９９８年９月出版予定）の御一読をお勧めしたい。 |
親愛なる友へ
最初に、私が日本行きを切望していたことを伝えなければならないでしょう。私にとって、STAフェローとしてNISTEPで研究機会を得ることが出来たのはとても幸運なことでした。ご存じのように、私は、ニューヨーク州のSt.John's大学からNISTEPに来ましたが、St.John's大学は国際的な大学で、NISTEP同様、諸外国との学際的な友好関係を目指しています。また、St.John's大学は、経営学と薬学で有名な大学ですから、私のNISTEPにおける研究テーマが「医薬品産業における研究開発マネジメント」であると言っても特に驚かないでしょう。では、何故私が日本行きを切望していたかについては、今からお話しましょう。
こんな小さな島に1億6千万もの人が住んでいると言うのに、私が、日本は特に混雑しているとは思わないと言えば、不思議に聞こえるか
もしれませんね。東京は騒音が実際にそれ程ひどくありませんし、むしろ、車や人の往来が激しいと言われている割にはとても静かです。ニューヨークに一度来てもらえば、本当の騒音あるいは人混みがどんなものであるか、わかって貰えるでしょう(もちろん、私達ニューヨーカーにとって、騒音は音楽に聞こえますし、雑踏も大きなパーティーでしかありませんが)。また、選挙期間とはいえ、さほど大きなニュースは入って来ません。また、地下鉄に乗ってもそれほど、窮屈な思いをすることはありません。日本人にとっては、立つスペースがあれば、それで十分だからです。もちろん、日本では道路標示がわかりにくいとの評判ですが、東京や、名古屋あるいは大阪で迷子になることは決してないでしょう。いつも誰かが、立ち止まって道を教えてくれますから。
とにかく、君も良く知っている様に、私はハンバーガーが大好きです。でも日本に来てからは全てが変わりました。このごろは、ハンバーガーの代わりにモスバーガーばかり食べています。米で出来ているハンバーガーがあると知っていましたか？是非、一度試してみるべきです。さらに、モスバーガーはtake-out出来ますが、take-outと言えば、ドライブインのイメージから私は、ホンダTodayやスズキのような日本の小型車を連想します。こんな小さな車は世界のどこを探しても見つけられないでしょうし、私もいつかは乗って見たいと思います。
日本の人達はとても親切ですが、もし日本の人たちがこれほど親切でなければ、私は東京の騒音やスペースの狭さ、食べ物や車に文句を付けていたかも知れません。結局、私が日本行きを切望していたのも、日本人が親切だからだったのでしょう。
（本稿は、短期STAフェローとして平成10年9月7日まで滞在予定のItzhak Wirth氏が英文で書かれたものを第１研究グループ古賀研究員に訳出していただいたものです。）
海外出張報告1
6月10日から6月17日、ウィーンにおける国際シュムペーター学会に出席し「研究開発投資の決定要因」と題する論文を発表した。本論文は、企業の財務データならびに、独自の質問票調査を通じて作成されたデータを用いて、日本の企業(製造業)における研究開発投資の決定要因を分析している。本研究は、専有可能性(新技術開発者が、開発による利益を確保できる程度)・技術機会(新技術開発に必要な科学知識、情報など)といった概念を数量化し、それらが研究開発投資の決定要因としてどの程度重要であるのか、を検討した点で、学会に新たな視点を提供したと期待される。また出張者は、今回の学会参加を通じて、日本の研究水準を外国に知らせること、各国の主要な研究者と意見交換をすること、をも目的としていた。
国際シュムペーター学会は、ジョセフ・シュムペーターの功績を記念して設立された国際学会で、技術革新過程に関する経済学的・経営学的分析を専門に議論する学会である。ここで、シュムペーターとは、1934年に著書「The Theory of Economic Development」において、科学技術の進歩が社会経済に及ぼす影響、特に技術進歩が経済成長において果たす役割の重要性を指摘したオーストリアの経済学者であるが、現在、各国で行われている技術革新研究の大部分は、シュムペーターの業績に連なると言われている。国際シュムペーター学会は欧米の著名な学者から構成され、この中には、ジェームス・トービン(ノーベル経済学賞受賞：米国イェール大学)、リチャード・ネルソン(米国コロンビア大学)などの世界的な経済・経営学者が含まれる。
本年度の年次大会は、「資本主義と民主主義」というテーマの下に約40のセッションが設けられ、技術革新の国際比較、研究と大学、市場動学、経済成長と技術革新などに関する研究発表が行われた。上述したセッションはいずれも、科学知識・新技術のもたらす経済効果を検討する上では重要な論点を含んでいる。これらのセッションの中で、出張者は、「医薬品産業における技術革新と特許制度」、「技術革新と市場動学」、「企業組織」、および、「特定産業、特定国における技術革新」のセッションに出席した。いずれのセッションも、欧米の一流研究者が最新の研究成果を披露したため、大変な盛況であった。なお、出張者は、「研究開発の決定要因」セッションで報告したが、出席していた欧米経済学者の反応は、いずれも大変好意的であった。国際学会において一定の評価を得ることが出来たこと、および欧米経済学者とインフォーマルな意見交換をすることが出来たのは本出張における最大の成果であったと言える。
平成10年６月１５日より1６日まで、パリのOECD本部で開催されたOECD・科学技術指標専門家会合（NESTI会合）に参加した。当会合は、OECDの科学技術政策委員会（CSTP）の下部ワーキンググループであるNESTIの年次会合として、毎年開催されているものである。また、同６月１７日に同会場で開催された「知識経済に関する新科学技術指標に関するワークショップ」にも参加した。これは、NESTIを含むCSTPのいくつかの下部ワーキンググループの共催によるものである。
NESTI会合においては、「政策形成と優先順位決定のための科学技術指標」、「イノベーション調査」、「科学技術人材および高等教育部門の指標」、「産業R&Dの構造に関する指標」、「産業技術への政府の支援に関する指標」、「R&Dと技術の国際化に関する指標」というテーマのもとで、それぞれ議論が行われた。また、科学技術指標に関する様々な情報交換が行われ、例えば、最近の科学技術指標のレポート類として、EUの『第２回科学技術指標レポート』、米国（NSF）の『科学と工学の指標：1998』、ドイツ（BMBF）の『ドイツ連邦研究年鑑：1998』などが紹介された。
ワークショップでは、(1)特許、(2)企業のイノベーション能力、(3)産業R&Dへの政府の支援、(4)人的資源の移動性、(5)情報技術とサービス、(6)R&Dの国際化、に関する研究の報告がなされた。
両会議を通じて、OECD内部においても、また各国の科学技術政策の現場においても、科学技術指標に対する需要が高まっていることを感じた。なお、本年度より、日本の研究開発データをOECDに報告するにあたって、OECDの基準であるフルタイム換算（FTE）を採用することとなった。今回会合では、事務局に対し、OECDの指標関連報告書における日本のデータの問題点についての記述を削除するよう要請し、また会場において、この点に関する説明資料を配布することができたことは有意義であった。
○ 機関評価委員会 ・６／２９ 第３回科学技術政策研究所機関評価委員会
○ 講演会等
・７／２３ 「先端技術と倫理」
加藤 尚武（京都大学文学部文学研究科教授）
・７／２８ 「ネットワ−ク社会における法とそのカテゴリ-の変容」
夏井 高人（明治大学法学部教授）
○ 海外出張 ・７／２４−８／２３ 藤垣第２研究グル−プ（カナダ）
先月号においてご案内しましたように、創立１０周年記念国際コンファレンスを、１０月８日（木）から１０月９日（金）の二日間、星陵会館ホール（東京都千代田区永田町２−１６−２）において開催します。参加を希望される方は、氏名、所属、役職名、連絡先（住所、電話、FAX、電子メール）を記載の上、９月２５日（金）までに、下記あてFAXまたは郵便でお送り下さい。参加費は無料です。なお、会場の都合上お断りすることもございますので、あらかじめご了解下さいま すようお願いします。
申込先
科学技術政策研究所１０周年記念コンファレンス事務局
株式会社コングレ
〒102-0083 東京都千代田区麹町５−３ 第７秋山ビルディング
TEL: 03-3263-4031 FAX: 03-3263-4033
○ 残暑お見舞い申し上げます。
○ 所長発案による「S&Tよろず懇話会」が8月半ばで18回を迎える。本懇話会は、当研究所が研究グループ制をとることから、研究者がグループ間を越えて自由な雰囲気で議論のできる、いわばサロンとしての役割を持つ場の提供を目的としたものである。週1回の開催で1時間以内と定められ、毎回10分から15分と限られた時間内において、種話題が指名された研究者から提供され、それを基に参加者間で議論が展開される。オープンな場であるため、参加者は途中からでも出入り自由である。参加者は、そこで提供される幅の広い話題や、提供者の考え方の他に、自分の意見の開陳及び他の参加者との議論を楽しみかつ利用することができる。お盆の時期であっても開催されるというように、人気を集めている。
○ 当研究所の創立10周年記念事業の一環として、創立10周年記念国際コンファレンスが開催される。本国際コンファレンスは、国の内外から約10名の講演者を招待して行われるもので、上記にてご案内の要領によりお申し込み頂き、是非ご参加賜りたい。（Y）